Domokos László

- Egy évvel ezelőtt lépett életbe az Állami Számvevőszékről szóló új törvény. Az utóbbi 12 hónap tapasztalatai alapján mi volt a legfontosabb hozadéka az új jogszabálynak? Beigazolódtak-e az előzetes várakozások?
- Az új számvevőszéki törvény tavaly nyári elfogadásakor üdvözöltük a jogszabályt, aminek előkészítésében az Állami Számvevőszék is részt vett. A törvény - amely a Számvevőszék több mint húsz éves tapasztalataira építkezve született meg - egyértelműen előrelépést jelentett a korábbi jogszabályhoz képest, különös tekintettel a számvevőszéki jogosítványok, a függetlenség és az átláthatóság területén. Az utóbbi egy év bebizonyította, hogy a körülbástyázott függetlenséggel megerősített, transzparensen működő ÁSZ képes volt véget vetni a következmények nélküli ellenőrzések korszakának.

- A törvény kimondja, hogy az Állami Számvevőszék ellenőrzési tevékenysége során minden más szervezettől független. Mit jelent a függetlenség az ÁSZ esetében?
- Nem kérdéses, hogy Magyarországon a gazdasági és társadalmi nehézségek leküzdéséhez még sokat kell tenni, de az is bizonyos, hogy vannak már jó irányba tett lépések. Meggyőződésem, hogy ez utóbbira példa az Állami Számvevőszék új törvényi-szabályozási háttere, illetve megújított működése, különös tekintettel az ÁSZ intézményi és szervezeti függetlenségének garantálására.

Magyarország közpénzügyi kontrollrendszerének legfontosabb eleme az Állami Számvevőszék, így az egész ország szempontjából kiemelkedő jelentőségű ezen intézmény működése. Különösen fontos, hogy a Számvevőszék mind a végrehajtó hatalomtól, mind pedig az ellenőrzöttektől függetlenül, illetve átlátható módon végezhesse a munkáját. Ezt az ÁSZ-törvény rögzíti is, mint ahogy azt is, hogy az Állami Számvevőszék továbbra is csak az Országgyűlésnek van alárendelve, a jelentések, illetve az abban foglalt megállapítások, következtetések pedig bíróság vagy más hatóság előtt nem támadhatók meg.

A függetlenséget garantálja, hogy az Állami Számvevőszék az általa végzett ellenőrzések szakmai szabályait, módszereit maga alakítja ki. Garanciális elem az is, hogy az Állami Számvevőszék elnöke a számvevőszéki munkával és az államháztartással kapcsolatos összes jogszabály előkészítésében részt vesz. A Számvevőszék elnökének a törvény jelentős szervezetalakítási szabadságot is biztosít, ami lehetővé teszi, hogy a Számvevőszék rugalmasan tudjon reagálni az új kihívásokra. Az ÁSZ elnökeként éltem is ezzel a jogkörömmel, amikor jelentősen megújítottuk a Számvevőszék belső működését, és átalakítottuk a szervezet felépítését.

"Magyarország közpénzügyi kontrollrendszerének legfontosabb eleme az Állami Számvevőszék"

- A számvevőszéki függetlenség az egész világon kiemelt jelentőségű kérdés, ezt mutatja, hogy még az ENSZ közgyűlése is határozatot fogadott el ennek rögzítésére. Mit lehet mondani az ÁSZ függetlenségéről nemzetközi összevetésben?
- A számvevőszéki függetlenség elengedhetetlen feltétele a hatékony, eredményes és értékteremtő közpénzellenőrzésnek. Határozottan kiáll a függetlenség mellett a Legfőbb Ellenőrző Intézmények Nemzetközi Szervezete (INTOSAI) Limai és a Mexikói Nyilatkozata, illetve az európai számvevőszékeket tömörítő EUROSAI Lisszaboni Nyilatkozata is. Az Egyesült Nemzetek Szervezetének Közgyűlése 2011. december 22-én az INTOSAI Főtitkárság kezdeményezésére fogadta el azt a határozatot, amely szerint a számvevőszékek csak akkor tudják feladataikat objektíven és eredményesen ellátni, ha függetlenek az ellenőrzött szervezettől és védettek a külső befolyástól.

Az Országgyűlés az Alaptörvény megalkotását követően a sarkalatos törvények közül elsőként tárgyalta meg és fogadta el az Állami Számvevőszékről szóló törvényt. Ez a törvény egyértelműen biztosítja a közpénzzel és a közvagyonnal való gazdálkodást vizsgáló legfőbb ellenőrző szervezet szervezeti, jogi, személyi és pénzügyi függetlenségét, külső befolyástól mentes működését. Magyarország így a világon az egyik első olyan ország lett, amely teljes mértékben megfelel a függetlenséggel és pártatlan működéssel kapcsolatos nemzetközi elvárásoknak. Munkánk egyértelmű elismerését jelenti, és nagy megtiszteltetésnek tekintem, hogy az EUROSAI függetlenséggel kapcsolatos albizottságának vezetésére, koordinálására is az Állami Számvevőszék munkatársát kérték fel.

- A törvény kimondja, hogy az Állami Számvevőszék az ellenőrzési tapasztalatain alapuló megállapításaival, javaslataival, tanácsaival segíti az Országgyűlést, annak bizottságait, és az ellenőrzött szervezetek munkáját, amellyel elősegíti a jól irányított állam működését. Ez a „jó kormányzáshoz" kapcsolódó kitétel nem szerepelt a korábbi jogszabályban. Mi ennek a jelentősége, és mit jelent ez pontosan?
- Igen, ez valóban egy új elem. Az új ÁSZ-törvény elfogadásának az volt a célja, hogy a számvevők hatékonyabban tudjanak dolgozni, és ezáltal rendet teremthessenek a közpénzügyekben. Az ÁSZ hivatali szervezet maradt, de bekerült a jogszabályba a jó kormányzás elősegítésének előírása is, amit kiemelkedően fontosnak és előremutatónak tartok.
Ez a kitétel azt mutatja, hogy a törvényalkotók is látják, érzékelik, hogy egy valóban hasznos és modern számvevőszéknek túl kell lépnie a klasszikus ellenőri, auditori szerepkörön. Ez abból adódik, hogy a Számvevőszékben az ellenőrzések lefolytatása során olyan tudás és ismeretanyag halmozódik fel, amivel egyetlen más állami, illetve magánszervezet sem rendelkezik. A tanácsadói szerep, a jó kormányzás elősegítése épp azt jelenti, hogy nem hagyjuk elveszni ezt a tudást, hanem az ország érdekében felhasználjuk azt.

Célunk tehát az, hogy nyomot hagyjunk azokon a területeken, amelyekhez hozzányúlunk, amelyeket ellenőrzünk. Az új jogszabály biztosítja, hogy az ÁSZ nem megkerülhető szereplője legyen a magyar közpénzügyi rendszernek, ellenőrzéseink megállapításait ugyanis minden esetben intézkedéseknek kell követnie.

- Az új számvevőszéki törvénnyel kapcsolatban az ÁSZ több alkalommal is kifejtette, hogy ezáltal véget érhet a „következmények nélküli ellenőrzések" korszaka.
- Kétségtelen, hogy a korábbi jogi szabályozás jelentősen nehezítette a számvevőszéki jelentések hasznosulását. Az ellenőrzöttek gyakorlatilag jogi következmények nélkül tagadhatták meg az együttműködést a számvevőkkel, illetve az sem járt szankciókkal, ha a jelentések ajánlásait figyelmen kívül hagyták. Arra is volt példa, hogy a Számvevőszék munkatársai egyszerűen nem kapták meg az ellenőrzöttől az ellenőrzéshez szükséges dokumentumokat, ami lehetetlenné tette az ellenőrzés lefolytatását. Nem volt kérdéses, hogy egy jól működő állam megalapozásához ezeken a szabályokon változtatni kell.

Az új törvény orvosolja ezt a problémát, a Számvevőszék ugyanis érezhetően erősebb jogosítványokat kapott, mint amilyenekkel korábban rendelkezett. A Számvevőszékkel való együttműködést a jogszabály immár kötelezővé teszi, annak elmulasztását pedig szankcionálja. Az új törvény a korábbi időszak megengedő szabályaival szemben konkrét cselekvést előíró rendelkezéseket tartalmaz, amelyekhez szoros határidőket rendel. Az Állami Számvevőszék erejét fokozottan növeli, hogy a számvevőszéki ellenőrzéssel kapcsolatos kötelezettségek megszegéséért 2012 januárjától akár három évig terjedő szabadságvesztést is kiszabhat a bíróság. Ez egyértelműen javítja az ellenőrzések hatékonyságát, és ezáltal lehetővé teszi, hogy a Számvevőszék elősegítse a felelős állami gazdálkodást és a pazarlással, illetve az esetleges visszaélésekkel szembeni fellépést.

- Az új ÁSZ törvény mellett a számvevőszéki munkát az is nagymértékben átalakította, hogy 2010 végén új Stratégiát fogadott el az ÁSZ, ami egy új számvevőszéki megközelítésről, hozzáállásról tanúskodik.
- Az új jogszabályi háttér csak egy keret, amit Állami Számvevőszéknek kell munkájával kitöltenie. Ezt foglalja keretbe új Stratégiánk, amely valóban új megközelítést jelent, és amivel kapcsolatban most csupán két pontot emelnék ki. Az egyik az, hogy az ÁSZ a korábbiaknál is nagyobb hangsúlyt fektet arra, hogy a számvevők munkája a gyakorlatban is hasznosuljon, azaz hogy megállapításainkat konkrét tettek kövessék, munkánk révén pedig ténylegesen javuljon a közpénzfelhasználás minősége, hatékonysága és eredményessége. A hasznosulás előtérbe kerülése nem magyar sajátosság, de meggyőződésem, hogy az ÁSZ stratégiája ebből a szempontból kiemelkedően előremutató, és nemzetközi példaként is szolgálhat.

Új megközelítésünk másik fontos, de az előbbihez is kapcsolódó jellegzetessége, hogy az eddigieknél is szorosabb együttműködésre törekszünk az Országgyűléssel, illetve azokkal a szervezetekkel, amelyek érvényt szerezhetnek ellenőrzési megállapításainknak. Törekszünk arra, hogy munkánkkal ne csak az ellenőrzöttek hibáira mutassunk rá, hanem segítsük a közpénzzel, közvagyonnal való gazdálkodást is. Munkánk elismerése, hogy jelentéseink hivatkozási ponttá váltak a parlamenti vitákban, és megállapításainkat felhasználva módosította az Országgyűlés többek között a katasztrófavédelmi, a felnőttképzési, a szakképzési és a jegybanktörvényt, valamint a 2012-es költségvetési törvényt. Deklarált célunk, hogy a törvényhozás minél több jelentésünket tárgyalja meg és hasznosítsa, és ennek érdekében folyamatosan egyeztetünk is a bizottságokkal, és szívesen vesszük a képviselők konstruktív visszajelzéseit is.

"Munkánk elismerése, hogy jelentéseink hivatkozási ponttá váltak a parlamenti vitákban"

- Nem csak az ÁSZ-törvény változott meg, hanem jelentősen megújult az egész magyar közpénzügyi szabályozás. Az ÁSZ szempontjából mik voltak a legfontosabb változások, és miképp érintették a szervezet munkáját?
- A jogszabályi környezet megváltozása valóban jelentős volt, de nem érintette az ÁSZ törvényben meghatározott feladatait. Amennyiben érintette volna, akkor az ÁSZ-törvény értelmében az csak a feladatellátáshoz szükséges pénzügyi fedezetet egyidejű biztosítása mellett történhetett volna meg. Ez fontos bástyája az intézmény pénzügyi függetlenségének, ugyanis biztosítja, hogy ne lehessen az ÁSZ-t a feladatok folyamatos növelésével anyagilag ellehetetleníteni.

Ezzel együtt voltak olyan jogszabályi változások, amelyek érintették az Állami Számvevőszék elnökének munkáját, és ezáltal hatással voltak az ÁSZ munkarendjére is. Ezek közül ki kell emelni a Költségvetési Tanáccsal (KT) kapcsolatos változásokat. Ezeknek azért van jelentősége, mert az ÁSZ elnöke a KT tagja, és a Tanácsnak nincs saját elemző apparátusa, a döntéseket az ÁSZ és a Magyar Nemzeti Bank (MNB), illetve egyéb külsős elemzők szakértői anyagai alapozzák meg. Ezen változások közé tartoznak az Alaptörvény közpénzügyi rendelkezései, amelyek megszabják a KT jogállását és alapfeladatait, illetve a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló törvény, amelynek értelmében a Költségvetési Tanácsnak félévente véleményt kell alkotnia a költségvetés tervezésével, végrehajtásával és a közpénzek felhasználásával kapcsolatban. Az ÁSZ épp a minap tette közzé az idei első féléves folyamatokat elemző szakértői elemzését, amellyel a KT értékelő munkájához kíván hozzájárulni.

- Az ÁSZ egyik kiemelt és gyakran hangoztatott célja egy jól működő, hatékony, a kor kihívásainak megfelelő számvevőszék létrehozása. Mik voltak a legfontosabb eredmények ebből a szempontból?
- Meggyőződésünk, hogy küldetésünket csak kötelezettségeinkhez és jogosítványainkhoz igazított szervezettel teljesíthetjük. Kiemelt célunk ebből adódón az ellátandó feladatainkkal összhangban álló, optimális szervezeti felépítés kialakítása, ami komoly változtatásokat tett szükségessé. Kevesebb szervezeti egységgel, összevonásokkal tettük hatékonyabbá az ÁSZ működését, amelyben ma már harmadával kevesebb vezető beosztású munkatárs dolgozik, mint korábban. A Számvevőszék arra adott konkrét példát, hogy állami szervezet és intézmény is működhet takarékosan. Ezt azért emelem ki, mert meggyőződésem, hogy az ÁSZ-nak mindennapi működésével is hirdetnie kell a közpénzek hatékony, eredményes, takarékos felhasználásának filozófiáját.

Az átszervezéssel egyidejűleg lépéseket tettünk a Számvevőszék külső-belső reagáló-képességének javítására, kialakítottuk a projektszerű munkavégzést, kontrolling és monitoring rendszert vezettünk be a belső folyamatok követésére, és teljesen megújítottuk belső szabályozásunkat. Az ÁSZ szakított a hierarchikus felépítéssel, és egy projektelvű, rugalmas, hozzáadott értéket teremtő, rendszerezett folyamatokon alapuló szervezetté vált. Ehhez szükség van a kompetencia alapú erőforrás-elosztás kialakítására és bevezetésére, ami azt biztosítja, hogy a számvevők munkája a lehető legjobban hasznosuljon. A szervezeti megújítás az intézményt képessé teszi a folyamatos építkezésre, valamint a változó jogi és gazdasági környezet kihívásainak való megfelelésre.

- A sikeres ellenőrzés alapja a jó tervezés. Ezen a téren mik voltak az előrelépések?
- Igen, Stratégiánk megvalósításában kiemelten fontos szerepe van az új ellenőrzés-tervezési rendszer kiépítésének. Az ellenőrzési terv témáinak kiválasztása és a helyszíni ellenőrzések megalapozása a korábbiaknál nagyobb hangsúlyt kapott. Ma már az ellenőrzési feladatok kijelölését többlépcsős előkészítési és jóváhagyási folyamat előzi meg, és gördülő tervezés biztosítja az ellenőrzések időszerűségét. Mindeközben egy komplex kockázatelemzési rendszer révén a számvevők mindig oda mennek ellenőrizni, ahol arra épp a legnagyobb szükség van. Ez utóbbi elv alapján kezdődött 2011-ben épp a megyékkel, a megyei jogú városokkal és a fővárossal az önkormányzati szféra rendszerszintű ellenőrzése, itt voltak ugyanis a legmagasabbak a kockázatok.

- A külső szemlélő számára is egyértelmű, hogy alapjaiban változott meg az ÁSZ külső kommunikációja. Mi ennek az oka és mit jelent ez a gyakorlatban?
- A Számvevőszék hivatali szervezet, ezért munkánk hasznosulása közvetett módon történik. Különösen fontos szerepe van ezért az ÁSZ kommunikációs tevékenységének. Ellenőrzési eredményeink, értékeink közvetítésében mértéktartó és aktív kommunikációt építettünk fel, aminek része a jelentések folyamatos közérthetőbbé, illetve használhatóbbá tétele, valamint a modern tömegkommunikációs eszközök használata. Az ÁSZ munkája iránt érdeklődők tavaly tavasz óta napi szinten tájékoztatást kaphatnak a Számvevőszékben zajló munkáról az ÁSZ Hírportálján.

 

Munkánk szakszerű és hatékony ellátásához kiemelkedőn fontos az is, hogy az ÁSZ megfelelő tudományos-szakmai háttérrel és kapcsolatrendszerrel rendelkezzen. Ennek érdekében a Számvevőszék felülvizsgálta és megerősítette intézményi kapcsolatait, több sikeres és a közpénzügyi megújulást szolgáló konferenciát rendezett, és megújította, illetve az interneten is elérhetővé tette közpénzügyi folyóiratát, a Pénzügyi Szemlét.

 

Stratégiánk fontos eleme, és nagy publicitást is kapott, hogy az ÁSZ segíti az integritás alapú, átlátható és elszámoltatható közpénzfelhasználás megteremtését. Ennek keretében az ÁSZ folytatta azt a 2009-ben elindított projektet, ami a korrupciós kockázatok feltérképezését és az integritás alapú közigazgatási kultúra terjesztését tűzte ki célul, illetve az ÁSZ elnökeként aláírtam az állami szervek korrupció elleni küzdelemben való együttműködéséről szóló nyilatkozatot.

 

"Nem elkölteni, hanem befektetni kell tehát az adófizetők pénzét"

- Az ÁSZ-ban két évvel ezelőtt ért véget az a több mint féléves időszak, amely alatt nem volt a szervezetnek választott vezetője. Mit tekint az utóbbi két esztendő legfontosabb üzenetének?
- Stratégiánk szerint az ÁSZ küldetése, hogy szilárd szakmai alapon álló, értékteremtő ellenőrzéseivel előmozdítsa a közpénzügyek átláthatóságát, rendezettségét, és járuljon hozzá a jó kormányzáshoz. A 2011-ben és 2012-ben meghozott döntéseink, illetve megtett lépéseink mind e cél megvalósulását szolgálták.

 

Magyarországnak a mai gazdasági nehézségek közepette minden korábbinál nagyobb szüksége van a közpénzügyek rendbetételére, amiben az Állami Számvevőszék mindig partnere lesz az erre törekvő szervezeteknek és intézményeknek. Meggyőződésem, hogy paradigmaváltásra van szükség a közpénzekkel való gazdálkodásban, mert a közfeladatokat a pénzszűke ellenére is teljesíteni kell. Munkánkkal arra mutatunk rá, hogy az adófizetők pénzét és vagyonát meg kell becsülni. A közvagyon ugyanis nem elfekvő tőke, hanem lehetőség a közösség gyarapodására, a közpénz pedig nem kiadás, hanem sokkal inkább befektetés, amely megalapozhatja a gazdaság prosperálását és növekedését.

 

Nem elkölteni, hanem befektetni kell tehát az adófizetők pénzét, a jogszerű, hatékony és eredményes közpénzfelhasználás pedig feltételezi a megfelelő ellenőrzést. Továbbra is tartom magam ahhoz, amit beiktatásomkor mondtam: a rend értéket teremt, mert segíti a tisztánlátást, rendet pedig csak akkor lehet teremteni, ha adottak a jó minőségű ellenőrzés feltételei. Úgy vélem, hogy az utóbbi két évben komoly lépéseket tett Magyarország ebbe az irányba, de folyamatosan szükség van a továbbhaladásra. Az a célunk, hogy aki Magyarországon közpénzt használ, tudja, hogy az ÁSZ rajta tartja vigyázó szemeit, és ennek megfelelően bánjon a rábízott forrásokkal.

 

Kolozsi Pál Péter
Kommunikációs és Intézményi Kapcsolatok Osztálya